CIRESP - Grupo Conflitos, Paz e Democracia

The clarification of the relationship between the European Union (EU) and its largest neighbour, the Russian Federation, through the identification of competing interests and cooperation opportunities, along with the analysis of the agendas of these distinct actors, with a particular focus on issues of security and stability, are relevant for the understanding of the EU’s eastern neighbourhood policy. The promotion of a genuine partnership between the EU and Russia is seen as eventually contributing to the stabilisation of the former Soviet space, including Russia itself. However, in this equation of partnership, variables of competition, affirmation and reassurance are defined side-by-side with those of cooperation and concession, resulting in a hard to make calculus. Defining its contours in a complex context, this paper understands the EU-Russia partnership as a fundamental piece in the peace-making puzzle, despite the many difficulties in the finding of a balance necessary for constructing stability throughout Europe.

The post-Cold War order offered new rules for the international game, requiring adjustments to the new conditions. In this new setting, the Union has increasingly gained relevance and international capacity to act in external affairs, while Russia still struggles with how to deal with its new status after the disintegration of the Soviet Union.
The Union strategy towards Russia is built over the principle of stabilisation of its neighbourhood, through the development of a bilateral constructive relationship with the authorities in Moscow. Therefore, the EU recognises Russia a special place in its neighbourhood, in such a way that it does not include the Russian Federation in its Neighbourhood Policy package. Despite applying similar procedures and mechanisms to Russia to those envisaged in the Union’s Neighbourhood Policy, the fact of dealing with Russia in a separate framing demonstrates the relevance and weight Russian politics and actions have and which are recognised by the Union’s member states. The drivers behind this bilateral relationship are not, however, clear: is it based on conventional power logic and rivalry or on genuine civilian power? The mixing in cooperative and competitive policies and approaches confers on this relation an interesting dimension: both acknowledge the relevance of the other, the strategic benefits arising from mutual understanding, and the possible gains from collaboration not only for the two but for regional and global stability. But they also acknowledge deep differences in understandings and approaches.

By a process of gradual socialisation of security approaches, meaning a set of norms and values allowing an approximation to EU policies and ways of dealing, it aims at endorsing an enlarged security community in its still much uncertain neighbourhood. However, the institutionalisation of a relationship based on regular contacts and the signing of agreements, has not been accompanied by the clear sharing of values, norms and principles on policy procedures. Russia has been resisting to this Europeanisation process, restraining from socialising a security conceptualization that it wants to be its own. Deep differences in need of conciliation if the goal of a strategic partnership is to be pursued.

1. Conflitualidade latente no Cáucaso do Sul

A região da Eurásia, estendendo-se desde a Europa de Leste às estepes da Ásia Central, representa uma região estratégica para a segurança da União Europeia. Nesse sentido, a integração das três ex-repúblicas soviéticas da Geórgia, da Arménia e do Azerbaijão, na Política Europeia de Vizinhança reafirma a interdependência da segurança da União e dos seus vizinhos e procura salvaguardar a União da conflitualidade latente mas elevada, seja na Abkhazia ou na Ossetia do Sul (Geórgia) ou nos territórios disputados de Nagorno-Karabakh, entre a Arménia e o Azerbaijão. Estes espaços secessionistas ou separatistas representam um perigo real de conflito armado generalizado, mas também são desde o fim da URSS “terra de ninguém”, fonte de instabilidade regional pela ausência de controlo efectivo do território e consequentes actividades ilegais de financiamento. A necessidade de mudar rapidamente o staus quo nos conflitos do Cáucaso é reconhecida quer na Estratégia Europeia de Segurança, quer na Política Europeia de Vizinhança, como forma de garantir cooperação regional e integração na União, num clima de estabilidade e desenvolvimento ao mesmo tempo que permitem a expansão da comunidade de segurança do Atlântico Norte para a vizinhança.



2. Envolvimento da UE

O objectivo primário da Política de Vizinhança da União é a criação de um “anel de estados bem governados nas fronteiras da União alargada”. Este cordão sanitário estende-se desde a bacia do Mediterrâneo, passando pelo Médio Oriente, pela bacia do Mar Negro e Cáucaso do Sul até aos mares gelados do Norte da Europa, na fronteira entre a Finlândia e a Federação Russa. Pautada por considerações de segurança urgentes, nomeadamente de segurança energética, a PEV procura a promoção de estados democráticos, bem governados e desenvolvidos economicamente. O Cáucaso é hoje uma ponte estratégica para o mar Cáspio e a Ásia Central e para as suas riquezas energéticas, centrais à estratégia de diversificação energética da União Europeia. Um maior envolvimento da União, através de maior e mais eficaz ajuda financeira e da abertura do seu mercado interno procura impulsionar decisivamente as lideranças do Cáucaso em direcção à prosperidade económica e estabilidade política. A União assume-se pois como um actor interessado e activo na Eurásia, a par de outros actores internacionais. Fazendo uso dos seus emergentes instrumentos de política externa e de segurança (missões civis e militares e enviados especiais), mas também de grande parte dos instrumentos do alargamento combina uma intervenção com vista à estabilização do Cáucaso e à difusão da conflitualidade latente que aqui se desenrola.



3. Problematização

Esta visão da Eurásia como uma região de elevada importância para a segurança da Europa Alargada tem várias consequências. Para a UE isso significa a definição dos seus interesses em função da imagem que tem de si mesma no século XXI e do papel que pode e quer desempenhar nesta região estratégica. À diversificação das fontes energéticas alia-se um contexto pós-soviético de reestruturação de alianças na luta contra a criminalidade organizada, os tráficos e o terrorismo, aos quais os países da periferia da União, como os do Cáucaso do Sul, mas também a Ucrânia, a Moldova e a Bielorússia não são imunes. A politização dos conflitos e as raízes profundas e complexas que lhes são subjacentes representam um desafio que exige soluções compreensivas e holísticas, que a União está em posição favorável para oferecer.